Анализ ущерба при замедлении развития отрасли: опыт США
Для определения того, вызывает ли демпинг «замедление развития отрасли», орган по расследованию должен проанализировать, является ли отрасль «созданной». До введения понятия замедления развития отрасли во внутреннее законодательство США эквивалентным термином было «препятствие для создания отечественной промышленности». В соответствии с Законом Соединенных Штатов о тарифах, Комиссия США по международной торговле ("USITC", далее - Комиссия) отнесла «не созданные» отрасли к «зачаточным» отраслям, т.е. отраслям, в которых не началось производство, или к «зарождающимся» отраслям, т.е. отраслям, которые начали производство, но еще находятся в нестабильном состоянии. Комиссия отразила разделение отраслей на «зачаточные» и «зарождающиеся» в понятии замедления развития, даже когда в соответствии с Соглашением США о торговле от 1979 г. «препятствие для создания» было заменено на «существенное отставание в формировании отечественной промышленности» в соответствии с Соглашением по антидемпингу. Таким образом, не созданная отрасль может получить антидемпинговую защиту против ущерба от замедления развития, если в ней не было начато производство или если производство было начато, но деятельность отрасли не была стабилизирована.
Комиссия далее разъяснила, что для получения защиты «зачаточная» отрасль должна быть не только не созданной, но и должна показывать «реальную готовность начать производство». Вводя это требование, Комиссия стремилась избежать ситуации, в которой фирма, имеющая расплывчатые намерения без реальной готовности начать производство, получит антидемпинговую защиту на основании аргумента о замедлении развития. «Реальная готовность» отрасли должна рассматриваться в каждом конкретном случае.
Для определения зарождающихся отраслей используются следующие критерии: устойчивость производства; дата начала промышленного производства; характер производства, т.е. происходило ли оно эпизодически, или было устойчивым; масштаб производства относительно отечественного рынка; достижение окупаемости. Кроме того, такие факторы, как объем продаж, объем производства, загрузка производственных мощностей и объем реализации могут сигнализировать о стабилизации отрасли. Органы, проводящие расследования в других странах, по всей видимости, также применяют этот критерий «реальной готовности» отрасли.
Как только орган определит, что отрасль не создана вследствие того, что она находится в стадии подготовки к производству или производство является нестабильным, он должен проверить, произошло ли замедление развития. Такой анализ – это, фактически, изучение того, был ли причинен ущерб отечественной отрасли (статья 3 Соглашения по антидемпингу).
Трудности доказательства «замедления развития» для зарождающейся отрасли
Когда при доказательстве материального ущерба рассматривают экономические показатели отечественной отрасли, согласно статье 3 Соглашения по антидемпингу, с помощью них определяют, насколько отрасль стабилизирована по деятельности и по времени, в течении которого она производила аналогичный товар. Согласно Комиссии, отрасль стабилизируется по достижении точки безубыточности, т.е. когда краткосрочная выручка равна ее краткосрочным расходам в сочетании с другими факторами, такими как доля рынка, загрузка производственных мощностей, налаживание каналов сбыта. Экономические показатели, упомянутые в статье 3, свидетельствуют об ущербе, причиненном отечественной отрасли, которая уже достигла значительного уровня стабилизации и ведет деятельность в течении значительного периода времени.
Однако при изучении замедления развития отрасли сбор данных о экономических факторах, упомянутых в статье 3.1, возможен лишь в отдельных случаях. В расследованиях с участием зарождающейся отрасли такие данные могут быть получены, только если отрасль функционирует в течение хотя бы короткого периода времени. Поэтому на основе таких данных часто невозможно проанализировать замедление развития отечественной отрасли.
Во-первых, демпинговый импорт мог осуществляться до начала производства отечественной промышленности и продолжаться после начала производства. Экономические показатели, упомянутые в статье 3, неточно отразят состояние отечественной промышленности, поскольку демпинговый импорт мог отрицательно сказаться на производительности отрасли с точки зрения более низкой цены, загрузки производственных мощностей и так далее еще до того, как об этом просигнализировали показатели. Действительно, данные об отрасли, на которые орган, проводящий расследования, полагается в обычной ситуации, могли быть изменены до начала производства, но уже после демпинга.
Во-вторых, демпинговый импорт мог осуществляться уже после того, как отрасль начала производство. В то время как экономические показатели могут продемонстрировать, что зарождающейся отечественной промышленности причиняется ущерб, они могут не показать замедление развития отрасли, вызванное демпинговым импортом. Комиссия отметила в одном из расследований с участием зарождающейся отрасли, что факторы, имеющие отношение к анализу причинно-следственной связи, такие как объем импорта и проникновение его на рынок, могут вводить в заблуждение при анализе замедления развития отрасли. Короткий период времени, в течение которого отрасль вела деятельность, не позволяет получить точные данные о состоянии отрасли.
Пытаясь преодолеть это ограничение, в одном расследовании с участием зарождающейся отрасли Комиссия использовала данные об объеме продаж на внутреннем рынке, падении продаж, загрузке производственных мощностей и уровне занятости в отрасли, которая только что начала производить аналогичный товар. Эти данные сравнивались с прогнозом, подготовленном отраслью до начала производства. В другом расследовании Комиссия изучила, отражают ли показатели зарождающейся отрасли условия производства, нормальные для стартапа, и рассмотрела такие экономические показатели, как общий объем поставок, товарные запасы и финансовые результаты отрасли.
Проблема доказательства ущерба зарождающейся отрасли промышленности
В расследованиях, в которых фигурирует зарождающаяся промышленность, скорее всего, нельзя использовать экономические показатели, перечисленные в Соглашении по антидемпингу, так как они еще до конца не устоялись и не подлежат адекватной оценке. Если производство еще не началось, такие данные, как объем реализации, отпускная цена, загрузка производственных мощностей, занятость работников или заработная плата будут лишь компиляцией из различных источников. В таких ситуациях в Соглашении по антидемпингу нет правил относительно того, на какие показатели может опираться орган, проводящий расследование, для определения замедления развития отрасли. Из-за отсутствия нужных данных при проведении расследования нельзя опираться на экономические показатели, перечисленные в статье 3 Соглашения по антидемпингу.
Принимая во внимание тот факт, что для зачаточных или зарождающихся отраслей доступны лишь ограниченные данные, органы, проводящие расследования, должны разработать законодательство, позволяющее более широко применять экономические прогнозы. Это позволило бы органам, занимающимся регулированием торговли, контролировать соблюдение антидемпинговых законов и одновременно с этим в ходе антидемпингового расследования получать необходимые доказательства. Например, в Венесуэле был принят подход, в соответствии с которым для определения замедления развития анализируются загрузка производственных мощностей, заказов и поставок, финансовые результаты, а в дополнение к этому сравниваются прогнозные и фактические результаты деятельности предприятия. В Аргентине, согласно внутреннему законодательству, орган, проводящий расследование, должен рассмотреть, в частности, такие факторы, как строящиеся производственные мощности, вероятность того, что на эти мощности хватит финансирования, состояние заказов и отгрузок и общую финансовую ситуацию отрасли. Включение обязательного анализа таких факторов в законодательство стран в дополнение к показателям, перечисленным в Соглашении по антидемпингу, позволяет антидемпинговым органам придерживаться более гибкого подхода при сборе и изучении данных, которые будут более точно отражать состояние зарождающейся промышленности. Например, состояние незавершенных заказов на товар и объема доставок, пусть и за недолгий срок существования отрасли, будет хорошим индикатором спроса на продукцию, произведенную внутри страны, несмотря на предполагаемый демпинг. Это может помочь продемонстрировать, действительно ли предполагаемый демпинг наносит ущерб. Аналогично, сравнение фактического объема производства, данные по которому доступны только за короткий промежуток времени, вместе с прогнозом производства покажут, насколько сильно производство было затронуто в период становления отрасли. При этом данные таких прогнозов следует использовать с осторожностью, так как прогнозы могут быть неточными.
Таким образом, органы, проводящие расследование, должны чаще использовать экономические прогнозы, помня про их недостатки. Для этой цели нужно сравнивать данные из прогнозов с результатами, полученными из оценки экономических моделей в тесте «если бы не».
Определение причинно-следственной связи между демпинговым импортом и ущербом при анализе замедления развития отрасли
В то время как согласно статье 3.5 Соглашения по антидемпингу, необходимо доказать причинно-следственную связь между демпинговым импортом и ущербом отрасли, в данной статье не перечислены факторы, которые нужно учитывать при этом доказательстве. В ней говорится, что определение причинно-следственной связи должно происходить «на основе анализа всей подходящей информации». Однако, согласно этому положению, орган, проводящий расследование, должен исключить любые факторы кроме демпингового импорта, которые могут вызвать ущерб, включая, среди прочего, объем и стоимость импорта, осуществляющегося не по демпинговым ценам, изменение структуры потребления, развитие технологий, а также динамику экспорта и производительность отечественных компаний.
Для выполнения требований о наличии причинно-следственной связи между демпинговым импортом и ущербом отрасли из статьи 3.5 Соглашения по антидемпингу Комиссия использует тест «если бы не» при анализе замедления развития отрасли. Этот тест проверяет, будет ли зарождающаяся отрасль жизнеспособной при предполагаемом демпинге. Критерии для определения жизнеспособности в соответствии с этим тестом следующие: способность производить пользующийся спросом товар; приемлемое для потребителей качество; возможность продавать товар по цене, конкурентоспособной по сравнению с импортом, осуществляющемся по справедливым ценам.
Несмотря на то, что экономический анализ жизнеспособности отрасли может иметь смысл с точки зрения национальной или мировой экономики, такой анализ не лишен подводных камней. Во-первых, органы, проводящие антидемпинговые расследования, находятся не в том положении, чтобы детально изучать, насколько конкретная отрасль является жизнеспособной. В отличие от предпринимателей, которые регулярно анализируют состояние отрасли, орган, проводящий антидемпинговые расследования, не может определить оптимальное распределение человеческих или материальных ресурсов в отрасли.
Во-вторых, отечественная отрасль, заявляющая о наличии ущерба из-за нелегального демпинга, может потерпеть крах, даже если демпинга нет. В то время как отказ от введения антидемпинговых мер на том основании, что отрасль была сама виновна в крахе, был бы полезен с точки зрения эффективного распределения материальных ресурсов, статья 11.1 Соглашения по антидемпингу нацелена на достижение такого же результата (отказа от введения меры), даже если такой анализ не проводится и антидемпинговые пошлины введены. Это положение требует от стран отменять антидемпинговые пошлины, когда отечественная отрасль уже не страдает от ущерба. Если отрасль терпит крах не по причине демпинга, то отрасль исчезнет и ущерб прекратится, пошлины перестанут действовать и импорт возобновится. Таким образом, экономический анализ жизнеспособности отрасли в соответствии с критериями Комиссии будет лишним.
В-третьих, отказ от бессрочной или слишком длительной защиты посредством антидемпинговых пошлин для нежизнеспособных отраслей может быть достигнут с помощью анализа причинно-следственной связи, используемого для определения материального ущерба и угрозы материального ущерба. Анализ причинно-следственных связей в расследованиях, связанных с доказательством материального ущерба или угрозы материального ущерба отечественной отрасли, зависит от того, вызван ли ущерб демпинговым импортом или другими факторами. Аналогично, при анализе причинно-следственной связи при доказательстве замедления развития отрасли рассматривается причина замедления: демпинговый импорт или другая внешняя причина (плохая разработка проекта, ненадлежащее управление и слабая маркетинговая политика). Таким образом, если замедление развития вызвано отличными от демпинга факторами, эти факторы учитываются при определении замедления развития отрасли, и именно они могли бы определить ее жизнеспособность.
Можно утверждать, что использование дополнительных критериев, таких как жизнеспособность отрасли, подскажет, какие факторы можно использовать при анализе замедления развития отрасли точно так же, как дополнительные факторы «угрозы причинения материального ущерба». Однако даже без такого исследования в случае замедления развития отрасли требуется не меньше усилий, чем в случае причинения материального ущерба или угрозе такого ущерба. Для отрасли, заявляющей о замедлении развития и еще не начавшей производство или недавно начавшей производство, объем доступных данных существенно ограничен, так как они доступны лишь за короткий период времени. Однако сокращение временного периода для сбора данных не ведет за собой сокращение базы для доказательства причинения ущерба отечественной отрасли демпинговым импортом. Отсутствие данных для доказательства материального ущерба не означает, что для доказательства замедления развития отрасли данных будет также недостаточно, и тем более, замедления развития, вызванного демпинговым импортом. Метод, при котором можно эффективно использовать ограниченные данные, доступные в процессе анализа замедления развития, позволит органу, проводящему расследование, точно определить, наносится ли ущерб отечественной отрасли. Единый подход к анализу ущерба, описанный в следующем разделе, относится к таким методам.
Во-вторых, при доказательстве «угрозы материального ущерба» возникают те же проблемы доступности данных, как и в Соглашении. Тем не менее, кроме замечания в статье 3.7 Соглашения по антидемпингу о том, что определение «угрозы» должно основываться на фактах, а не только на утверждениях, догадках или отдаленных возможностях, и кроме требования доказательств предсказуемости ущерба, нет никаких отдельных факторов, таких как анализ жизнеспособности отрасли, упомянутых в Соглашении или применяемых органами, проводящими расследование. В статье 3.7 упоминается лишь дополнительный перечень факторов, которые нужно принимать во внимание при доказательстве угрозы материального ущерба. Этот перечень не подразумевает, что при доказательстве угрозы нанесения материального ущерба доступно гораздо меньше данных, но, скорее, требует рассматривать дополнительные показатели, особенно в случае «угрозы» ущерба, которые не обязательно могут рассматриваться при анализе материального ущерба.
Таким образом, критерий жизнеспособности не принимает во внимание то, что антидемпинговый орган не является подходящей инстанцией для определения того, каким образом распределяются частные или государственные ресурсы; что отрасль может быть «нежизнеспособной» даже при отсутствовии демпинга; и существующий правовой режим может привести к отмене защиты посредством антидемпинговых пошлин для нежизнеспособной отрасли. Скорее, если демпинг является причиной ущерба, гарантией против неправильного применения критерия жизнеспособности будет анализ причинно-следственной связи, который послужит тем же целям, что и тест на жизнеспособность.