Практический опыт в применении подходов к анализу материального ущерба в случае замедления развития отрасли
Практический опыт в применении подходов к анализу материального ущерба в случае замедления развития отрасли
В то время как отсутствуют данные о серьезном увеличении случаев введения меры на основе аргумента о замедлении развития отрасли, следует отметить, что среди шести стран (трех развитых, трех развивающихся), которые часто анализируют материальный ущерб именно по этому методу, единственная страна, которая ввела реальную антидемпинговую меру в соответствии с правилами ВТО на основе аргумента о замедлении развития отрасли, – Индия, развивающаяся страна.
Как было указано выше, единый подход к определению ущерба может быть жизнеспособным способом ограничения использования антидемпинговых пошлин, введенных на основе аргумента о замедлении развития. Однако практика показывает, что единый подход не получил широкого распространения у органов, проводящих расследование. В то время как некоторые сотрудники Комиссии могут использовать какой-либо из подходов к анализу ущерба, поскольку это не регулируется законодательством, почти во всех расследованиях Комиссии, в которых анализировалось замедление развития отрасли, использовался раздвоенный подход к анализу ущерба. Таким образом, в соответствии с созданным прецедентом, комиссары Комиссии сначала определят, произошло ли замедление развития, а затем приступят к изучению того, способствовал ли этому демпинговый импорт.
Существенным исключением из этого правила стало антидемпинговое расследование Комиссии «Высокоинформативные плоские панельные дисплеи и их стекла». Комиссар Энн Э. Брунсдейл в оппозиционном мнении отдала предпочтение единому подходу по сравнению с раздвоенным подходом, принятым большинством сотрудников Комиссии, явно не называя его. Как и большинство, Брунсдейл заключила, что производители отечественного аналогичного товара не страдали от замедления развития из-за демпингового импорта. Большинство сотрудников Комиссии вообще не рассматривали замедление развития, так как согласно их определению аналогичного товара и отрасли, отечественная промышленность была созданной. Комиссар Брунсдейл следовала раздвоенному подходу «если бы не»: она сначала рассмотрела состояние отечественной отрасли в присутствии демпинговых товаров, а затем сравнила его с оценкой состояния заявителей при отсутствии демпинга. Комиссар поставила вопрос следующим образом: была бы создана отрасль при наличии демпингового импорта; затем приступила к изучению того, приобретали бы покупатели аналогичный внутренний товар, но за более высокую цену. Получив на этот вопрос отрицательный ответ и придя к выводу о том, что отрасль не пострадала от неосуществленных продаж или недополученных доходов из-за демпингового импорта, сотрудник Комиссии определила, что у отечественных производителей не было существенного замедления производства по причине демпингового импорта.
Существенная разница между подходом, используемым Комиссаром Брунсдейл, и моделью, описанной ранее в подходе «если бы не», заключается в том, что, в то время как в последнем подходе экономические модели используются при оценке состояния отрасли при отсутствии демпинга, Брунсдейл использовала устные и письменные доказательства, собранные Комиссией в ходе расследования. Возможно, в данном конкретном случае Комиссар обнаружила, что эти доказательства были достаточными, чтобы предположить, каким было бы состояние отрасли без предполагаемого демпинга (а именно, что отсутствие демпинга не имело никакого значения для потребителей, которые выбрали демпинговый товар). Органы, имеющие более традиционные взгляды на проведение антидемпинговых расследований, могут обнаружить, что такой вывод не так легко сделать или что доказательств недостаточно, и обратятся к экономическим инструментам, таким как система CADIC/COMPAS.
Действительно, использование устных и письменных доказательств, полученных в ходе расследования, может помочь избежать подводных камней эконометрической модели, при этом пользуясь преимуществами единого подхода. Комиссия собирает весомые доказательства в виде ответов на вопросники, которые она рассылает всем отраслям промышленности, указанным в заявлении как импортеры демпингового товара, иностранным производителям, если они не являются импортерами, и компаниям-заявителям, представляющим отечественную промышленность. Кроме того, конечные потребители товара (которые являются компаниями, если предполагаемый демпинговый товар – В2В товар) также могут вмешаться в процесс расследования и предоставить доказательства своей точки зрения. Все собранные таким образом данные сотрудники Комиссии затем представляют в систематизированной форме вместе с заключением в форме отчета для Комиссии. Затем сотрудники Комиссии могут использовать эти данные вместе с аргументами заявителей и ответчиков и на основе этого прийти к выводам. Поскольку членам Комиссии доступны исходные данные, в случаях, когда эти данные являются достаточными для представления четкой картины без эконометрического моделирования, можно использовать единый подход, основанный на устных и письменных доказательствах. Однако в расследованиях, в которых рассматривается замедление развития, обычно редко доступен достаточный объем данных.
Комиссия использовала раздвоенный подход в расследовании по усилителях тепловых циклических датчиков и их узлов. Расследование связано с заявлением в отношении Соединенного Королевства в связи с демпинговым импортом контроллеров биохимических реакций («GATCs») в США. Комиссия признала, что существует ограниченное число производителей ГТК в Соединенных Штатах и что они начали производство меньше чем за два года до принятия решения. В то время как большинство сотрудников комиссии обнаружили, что отечественная отрасль была «созданной» и, следовательно, не подпадала под действие критерия замедления развития, комиссар Рор рассмотрел замедление развития отрасли, так как он использовал отличающееся от большинства определение отечественного «аналогичного товара» и, следовательно, «отечественной отрасли». Применяя раздвоенный подход, комиссар Рор пришел к выводу, что никакого замедления развития не произошло, так как состояние отечественной отрасли было лучше, чем можно было ожидать от зарождающейся промышленности.
Учитывая, что комиссар Рор обнаружил, что отрасль только недавно появилась и количество отечественных производителей было небольшим и что данных по состоянию отечественной отрасли достаточно мало, использование единого подхода было бы более эффективным по сравнению с раздвоенным подходом, который использовал комиссар. В большинстве случаев данные за последние три года деятельности отечественной отрасли вполне доступны, но для усилителей датчиков сопоставимые данные были доступны только частично для двух лет и для одного полного года. Комиссар Рор отметил, что чтобы избежать недостаточного объема данных, альтернативой общепринятому анализу ущерба мог бы стать анализ замедления развития.
При едином подходе, в котором используются не только экономические методы, но и «совокупность обстоятельств», можно получить более объективный анализ ущерба от замедления развития и большую точность, используя эконометрические инструменты. В то же время, как это было в расследовании о высокоинформативных плоских панелях, если часть доказательств получена не на основе имеющихся экономических инструментов, использование таких данных, особенно в сочетании с моделью CADIC/COMPAS, является эффективным способом избежать субъективизма при использовании единого подхода.
Несмотря на то, что большинство антидемпинговых органов используют раздвоенный подход к определению ущерба, существуют некоторые исключения. Например, антидемпинговый регламент в Латвии, вступивший в силу 1 июля 2000 года, открывает возможность использования единого подхода при анализе замедления развития. Замедление развития в регламенте определено как «причинение ущерба отечественным производителям, когда производственный сектор еще не стал созданным, но имеются доказательства его потенциального создания, и импорт, осуществляющийся по демпинговым ценам, делает невыгодным установление такого производственного сектора, чего не произошло бы при справедливой конкуренции». В последней части этого положения упомянут альтернативный анализ, который согласуется с единым подходом. Как и при едином подходе к анализу ущерба, рассмотренном выше, в латвийском законодательстве предполагается, что подход к определению ущерба будет заключаться в изучении гипотетического состояния отрасли при отсутствии демпинга вместо традиционного раздвоенного подхода к изучению взаимосвязи между ущербом и импортом. В настоящее время латвийские власти не проводят расследования, в которых фигурирует замедление развития, таким образом, выбор единого или раздвоенного подхода – вопрос будущего.
Несмотря на критику, судя по всему, единый подход не станет общепринятым. Несмотря на то, что единый подход, возможно, больше подходит для исследования замедления развития отрасли, чем раздвоенный, по всему миру органы, проводящие антидемпинговые расследования, продолжали использовать раздвоенный подход в расследованиях, в которых фигурировали материальный ущерб и угроза материального ущерба. Использование экономических моделей стоит и дальше развивать, так как для достижения более точного результата с помощью них можно учесть более сложные данные, отражающие экономические реалии. В связи с преимуществами, описанными выше, поправки к Соглашению по антидемпингу в области определении ущерба от замедления развития должны включать в себя положения, предписывающие органам использовать единый подход к определению ущерба.
Применение единого подхода
Ряд ученых полагает, что единый подход, включающий эконометрический анализ, является наиболее подходящим методом во всех расследованиях, в которых фигурируют замедление развития отрасли отечественной промышленности. Основной вопрос единого подхода заключается в следующем: была ли отрасль создана раньше, чем начался демпинг, то есть, устанавливаются ли цены на импорт таким образом, чтобы исключить демпинговую маржу? Такое исследование зависит от сравнения между современными условиями формирования отечественной отрасли и прогнозом состояния отрасли для случая отсутствия демпингового импорта. Эконометрический анализ будет необходим для получения такого прогноза. Единый подход обладает преимуществами и недостатками, описанными ниже.
Преимущества единого подхода
При эконометрическом моделировании в рамках единого подхода используются доступные данные, содержащие некоторые параметры, такие как рынок акций, эластичность и демпинговая маржа. Напротив, при раздвоенном подходе требуются данные о большом количестве экономических факторов, позволяющих органу, проводящему расследование, установить корреляцию между демпинговым импортом и состоянием отрасли, чтобы доказать замедление развития. Как было отмечено выше, в расследованиях, в которых анализируется замедление развития по раздвоенному подходу, значительное количество данных, касающихся эффективности отечественной отрасли, будет недоступно для органа, проводящего антидемпинговое расследование. Более того, в таких расследованиях данные, описывающие отечественную отрасль, либо недоступны, либо охватывают лишь короткий период времени. Так как в CADIC/COMPAS не используются данные, собранные за длительный период, а скорее, данные, собранные в определенный момент времени, он применяется исключительно в расследованиях, в которых фигурирует замедление развития и используется единый подход к анализу материального ущерба.
Кроме того, процесс расследования, проводящийся в соответствии с единым подходом, менее подвержен неэкономическому давлению, например, политическому влиянию. Таким образом, антидемпинговые пошлины реже используются в качестве инструмента протекционизма со стороны некоторых влиятельных отраслей. Именно за это чаще всего критикуют современное антидемпинговое законодательство. В прошлом защита сталелитейной промышленности США обеспечивалась посредством защитных торговых мер включая антидемпинговые и защитные меры. Это было направлено на сохранение рабочих мест в отрасли для специалистов, которые в противном случае уехали бы за границу. Это один из примеров политического использования антидемпинга. При использовании единого подхода к анализу ущерба с его объективными инструментами экономического моделирования Комиссия лишается свободы выбора в интерпретации имеющихся данных.
Кроме того, в рамках единого подхода акцент делается не на общем состоянии отечественной отрасли, а скорее, на том, какое влияние оказывает нечестный импорт на эту отрасль. Это позволило бы выявить ущерб в случае импорта, нарушающего конкуренцию и затрагивающего зарождающуюся промышленность, когда производство, занятость и прибыль растут, но при этом отрасль страдает от демпинга. Это не только трактовка в соответствии с прямым значением фразы «замедление развития», которая используется в тексте статьи VI ГАТТ и Соглашения, но это также относится к зарождающейся промышленности, которая не сможет доказать жизнеспособность на рынке.
Для отраслей, которые существуют в течение длительного периода времени и показали рост за это время, будет значительно труднее успешно доказать ущерб от замедления развития снижением темпов роста. Во-первых, отрасль должна продемонстрировать, что она на самом деле не «устоялась», а затем доказать, что несмотря на то, что наблюдался рост, его темпы снижались, и снижение было вызвано демпинговым импортом. Естественно, доказывать, что отрасль не «устоялась», сложнее для отрасли, которая существует в течение значительного периода времени, особенно если какой-либо из показателей указывает на то, что отрасль в хорошем состоянии. Доказать замедление развития на основе снижения темпов роста отрасли из-за демпинга, скорее всего, получится в ситуациях, когда отрасль только недавно начала производство и смогла продемонстрировать что ее рост резко замедлился или даже остановился несмотря на то, что другим предприятиям удается оставаться на плаву. С другой стороны, когда рассматривается зарождающаяся отрасль, в ней нет прибыльных предприятий, так как производство еще не началось. Поэтому цель введения антидемпинговой меры в случае сокращения темпов роста в большей степени заключается в минимизации дальнейшего замедления развития производства.
Кроме того, развитие отрасли в будущем не должно рассматриваться при анализе замедления развития, и что анализ причинно-следственной связи не следует толковать слишком широко или что защитные меры не должны быть слишком доступными. Правильный анализ причинно-следственной связи обеспечит отрасль защитной мерой только в том случае, если доказано влияние демпингового импорта на замедление развития. Поскольку при едином подходе рассматривается прямое воздействие импорта на отечественную отрасль, даже сокращение темпов роста отрасли при благоприятной ситуации для экономики в целом будет считаться ущербом отечественной отрасли, что созвучно с концепцией составителей ГАТТ. Это контрастирует с двойственным подходом, в соответствии с которым ущерб отечественной промышленности будет заслонен факторами, демонстрирующими экономическое процветание.
Теоретически, использование исключительно экономического подхода к анализу ущерба и причинно-следственной связи в расследованиях, в которых фигурирует замедление развития, может сделать процесс расследования более точным и менее подверженным субъективным интерпретациям. Таким образом, это будет ответом на критику некоторых развивающихся стран современного антидемпингового законодательства, заключающуюся в том, что Соглашение по антидемпингу позволяет органами развитых стран, проводящим антидемпинговые расследования, свободно интерпретировать результаты анализа и относительно легко найти демпинг. Однако на практике, органы нечасто применяют экономический подход из-за его недостатков. При использовании эконометрических моделей на недостаточном объеме данных приходится реже делать допущения. Органы при анализе не смогут учесть факторы, которые, по их мнению, являются важными только потому, что программа не содержит входных параметров, описывающих эти факторы. Другими словами, гибкость, которую обеспечивает раздвоенный подход, может быть полезной в некоторых ситуациях. Таким образом государства-члены ВТО могут тщательно изучить преимущества использования эконометрических моделей в расследованиях, в которых фигурирует замедление развития.
Недостатки использования эконометрического моделирования при едином подходе
Даже при едином подходе чрезмерная зависимость от эконометрического моделирования связана с недостатками. Во-первых, аналитические параметры, рассматриваемые в эконометрических моделях, нельзя свести исключительно к данным, которые могут быть получены на определенный момент. Так как такие данные недоступны, точность анализа при едином подходе может быть снижена. Например, для расчета одного из параметров, используемых при анализе CADIC/COMPAS, требуются данные за значительный период времени. При этом имеющиеся данные должны сочетаться с достоверными прогнозами, предоставленными заявителем в рамках создания отечественной отрасли. Поскольку зарождающиеся отрасли к тому моменту начали производство, будут доступны некоторые данные, касающиеся их деятельности и производства, и это может быть использовано для дальнейших прогнозов. Однако для отраслей, находящихся в зачаточном состоянии, такие эконометрические методы могут дать ошибочный результат. Из-за того, что требуются именно долгосрочные данные, для отраслей промышленности, находящихся в зачаточном состоянии, такие данные будет невозможно получить.
Вторым потенциальным недостатком единого подхода является уменьшение свободы действий для антидемпингового органа, который использует эконометрическое моделирование. Значительная часть решений будет основываться на мнениях экспертов-экономистов, которые могут согласиться или не согласиться с результатами соответствующих тестов и быть заинтересованными или не заинтересованными в результате. Кроме того, расчеты отдельных компонентов ущерба от замедления развития отечественной отрасли будут менее понятны непрофессионалам, из-за чего они будут менее прозрачными.
Орган, проводящий антидемпинговые расследования в Канаде, Канадский международный Торговый трибунал (CITT), был убежден в недостатках использования модели COMPAS, которая является неотъемлемой частью единого подхода. В расследовании по рафинированному сахару Трибунал отказался использовать результаты модели COMPAS. Причиной отказа было то, что демпинговая маржа и компенсационные пошлины на рафинированный сахар не были отражены в его ценах, которые использовались для расчетов в модели COMPAS, представленных в качестве расследовании. Далее Трибунал утверждал, что предпосылки о структуре рынка, на которых основывались расчеты модели, не отражали реальное положение дел на канадском рынке рафинированного сахара. Учитывая все эти факторы, орган был вынужден игнорировать выводы COMPAS, потому что ее параметры были неточными. Это говорит о том, что модель COMPAS, применяющуюся в рамках единого подхода, возможно, стоит использовать с осторожностью и смотреть, насколько она применима в конкретной ситуации. При этом предполагается, что модель COMPAS является достаточно гибкой и учитывает особенности каждого расследования.
Вполне вероятно, что органам, проводящим антидемпинговые расследования в Канаде и других странах, особенно в развивающихся, которые встречаются с большим количеством случаев замедления развития, придется признать пользу единого подхода к определению ущерба. В каждом случае должен проводиться тщательный анализ его преимуществ и недостатков.